背 景

2020年9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?。”

2021年3月5日，李克強總理在全國“兩會”上指出，要扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，要制定2030年前碳排放達峰行動方案。

2021年5月26日，中央碳達峰碳中和工作領導小組召開第一次全體會議，強調要全面貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，扎實推進生態(tài)文明建設，確保如期實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標。其中，專門強調要發(fā)揮好國有企業(yè)引領作用，帶頭壓減落后產(chǎn)能、推廣低碳零碳負碳技術。

導 言

“雙碳”目標是我國按照《巴黎協(xié)定》規(guī)定更新的國家自主貢獻強化目標以及面向21世紀中葉的長期溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略，表現(xiàn)為溫室氣體排放水平由快到慢不斷攀升、在年增長率為零的拐點處波動后持續(xù)下降，直到人為排放源和吸收匯相抵。

“雙碳”目標的提出將把我國的綠色發(fā)展之路提升到新的高度，成為我國未來數(shù)十年內社會經(jīng)濟發(fā)展的主基調之一。

01挑 戰(zhàn)

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的社會經(jīng)濟變革。作為發(fā)展中國家，我國目前仍處于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化加快推進階段，實現(xiàn)全面綠色轉型的基礎仍然薄弱，生態(tài)環(huán)境保護壓力尚未得到根本緩解。當前我國距離實現(xiàn)碳達峰目標已不足10年，從碳達峰到實現(xiàn)碳中和目標僅剩30年左右的時間，與發(fā)達國家相比，我國實現(xiàn)“雙碳”目標，時間更緊、幅度更大、困難更多。

01企業(yè)面臨產(chǎn)業(yè)結構調整的陣痛

當前中國煤炭和石油消費量較高，從能源供應系統(tǒng)到能源消費行業(yè)、相應的重大基礎設施，需在2060年前完全實現(xiàn)脫碳化改造升級，存在巨大挑戰(zhàn)?！?nbsp;雙碳”目標下，高能耗地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構調整將成為能源消費強度控制的著眼點之一，以煤炭為主的傳統(tǒng)能源地區(qū)，將面臨主體性產(chǎn)業(yè)替換的嚴重沖擊；鋼鐵、有色、化工、水泥等高耗能產(chǎn)業(yè)為主導的區(qū)域也將面臨同樣的挑戰(zhàn)。

02國內整體能源結構長期單一

碳達峰碳中和的深層次問題是能源問題，可再生能源替代化石能源是實現(xiàn)“雙碳”目標的主導方向。但長久以來，我國能源資源稟賦被概括為“一煤獨大”，呈“富煤貧油少氣”的特征，嚴重制約減排進程。

經(jīng)國家統(tǒng)計局核算，2020年我國全年能源消費總量49.8億噸標準煤，占能源消費總量的56.8%，相比2019年增長2.2%。我國煤炭消費量能源生產(chǎn)總量與煤炭消費量均居世界首位，石油和天然氣對外依存度分別達到73%和43%，能源保障壓力大。集能源生產(chǎn)者和消費者于一體的電力行業(yè)特別是火電行業(yè)，在供給和需求兩端受到壓力。2019年底，我國煤電裝機容量高達10.4億千瓦，占全球煤電裝機的50%，煤電占據(jù)了我國約54%的煤炭使用量。面對碳減排要求，我國大量的化石能源基礎設施將帶來高額的退出成本。作為傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)，煤電退出涉及到數(shù)百萬人，若延伸至上游煤炭行業(yè)則波及的人數(shù)會更加龐大。員工安置、社會保障問題事關社會穩(wěn)定的民生大局。

從自身技術特性來看，風電、光伏、光熱、地熱、潮汐能受限于晝夜和氣象條件等不可控的自然條件，不確定性大；生物質供應源頭分散，原料收集困難；核電則存在核燃料資源限制和核安全問題。近中期內我國能源系統(tǒng)的轉型依然要發(fā)揮煤電的兜底作用，保證電力供應的經(jīng)濟性、安全性、連續(xù)性?？稍偕茉窗l(fā)電具有波動性、隨機性和間歇性的特點，電源與負荷集中距離較遠。同時，我國尚未建立全國性的電力市場，電力長期以省域平衡為主，跨省跨區(qū)配置能力不足，嚴重制約了可再生能源大范圍優(yōu)化配置。從化石能源向可再生能源轉變，需要在技術裝備、系統(tǒng)結構、體制機制、投融資等方面進行全面變革。深度脫碳技術成本高且不成熟，與發(fā)達國家相比，我國要實現(xiàn)“雙碳”目標，還存在巨大的壓力與挑戰(zhàn)。

03關鍵技術發(fā)展進入困境

從科技創(chuàng)新的角度看，我國低碳、零碳、負碳技術的發(fā)展尚不成熟，各類技術系統(tǒng)集成難，環(huán)節(jié)構成復雜，技術種類多，成本昂貴，亟需系統(tǒng)性的技術創(chuàng)新。低碳技術體系涉及可再生能源、負排放技術等領域，不同低碳技術的技術特性、應用領域、邊際減排成本和減排潛力差異很大。

我國脫碳成本曲線顯示，可再生能源電力可為我國最初約50%的人類活動溫室氣體排放低成本脫碳，年度減排成本估算值約為2200億美元。可再生能源電力的發(fā)展對諸多行業(yè)（包括發(fā)電和其他需要電氣化的行業(yè)）減排提供支撐，而且在中長期內對于制備“綠色”氫能十分關鍵。在達到75%脫碳后，曲線將進入“高成本脫碳”區(qū)間，實現(xiàn)90%脫碳的年成本可能高達約1.8萬億美元。如果僅延續(xù)當前政策、投資和碳減排目標等，現(xiàn)有低碳、零碳和負排放技術難以支撐我國到2060年實現(xiàn)碳中和。被寄予期望的碳捕集利用與封存（CCUS）技術，成本十分高昂，動輒數(shù)億甚至數(shù)十億的投資和運行成本以及收益不足，卡住了CCUS項目的順利建設。

04區(qū)域財政可持續(xù)發(fā)展面臨沖擊

山西、內蒙古、陜西、黑龍江等采礦大省，青海、內蒙古、云南等電力大省，貴州、甘肅、青海等建筑大省，地方財政對采礦業(yè)、電力行業(yè)、建筑業(yè)等依賴程度較高。“雙碳”戰(zhàn)略的實施將不可避免對相關區(qū)域的主導產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能造成巨大沖擊，進而導致經(jīng)濟效益下降和產(chǎn)能過剩，給當?shù)刎斦目沙掷m(xù)發(fā)展造成相當?shù)臎_擊。能源和經(jīng)濟低碳轉型，將不可避免導致高碳排放的資產(chǎn)價值下跌，引致資產(chǎn)擱淺、高碳資產(chǎn)泡沫破滅、高碳產(chǎn)業(yè)和企業(yè)消失，貸款、債券違約和投資損失風險上升，進而成為區(qū)域乃至整個金融體系穩(wěn)定的風險源。

02機 遇

從辯證的角度看，“雙碳”目標的實現(xiàn)過程，也是催生全新行業(yè)和商業(yè)模式的過程，我國應順應科技革命和產(chǎn)業(yè)變革大趨勢，抓住綠色轉型帶來的巨大發(fā)展機遇，從綠色發(fā)展中尋找發(fā)展的機遇和動力。

01促進低碳零碳負碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展

2010-2019年間，中國可再生能源領域的投資額達8180億美元，成為全球最大的太陽能光伏和光熱市場。2020年中國可再生能源領域的就業(yè)人數(shù)超過400萬，占全球該領域就業(yè)總人數(shù)的近40%。

在“雙碳”的背景下，能源結構、產(chǎn)業(yè)結構等方面將面臨深刻的低碳轉型，能源技術也將成為引領能源產(chǎn)業(yè)變革、實現(xiàn)創(chuàng)新驅動發(fā)展的源動力，給節(jié)能環(huán)保、清潔生產(chǎn)、清潔能源等產(chǎn)業(yè)帶來廣闊的市場前景和全新的發(fā)展機遇，我國應借此機遇，催生零碳鋼鐵、零碳建筑等新型技術產(chǎn)品，推動低碳原材料升級、生產(chǎn)工藝升級、能源利用效率提升，構建低碳、零碳、負碳新型產(chǎn)業(yè)體系。

02綠色清潔能源發(fā)展佳期

在我國能源產(chǎn)業(yè)格局中，煤炭、石油、天然氣等產(chǎn)生碳排放的化石能源占能源消耗總量的84%，而水電、風電、核能和光伏等僅占16%。目前，我國光伏、風電、水電裝機量均已占到全球總裝機量的三分之一左右，領跑全球。若在2060年實現(xiàn)碳中和，核能、風能、太陽能的裝機容量將分別超過目前的5倍、12倍和70倍。為實現(xiàn)“雙碳”目標，能源革命勢在必行，加快發(fā)展可再生能源，降低化石能源的比重，巨大的清潔、綠色能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間將會進一步打開。

03綠色金融行業(yè)迎來春天

我國央行已經(jīng)開始構建綠色金融標準體系，推動發(fā)展綠色信貸等綠色金融產(chǎn)品。2016年8月，央行等七部委發(fā)布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，最早提出通過貨幣政策工具支持綠色金融，從構建綠色金融體系的重要意義、為大力發(fā)展綠色信貸、推動證券市場支持綠色投資等方面做出了政策規(guī)定。為發(fā)展綠色信貸。2018年7月，央行印發(fā)《關于開展銀行業(yè)存款類金融機構綠色信貸業(yè)績評價的通知》，并制定《銀行業(yè)存款類金融機構綠色信貸業(yè)績評價方案(試行)》，開始將綠色金融納人MPA“信貸政策執(zhí)行情況”維度進行評估。規(guī)定MPA中綠色信貸業(yè)績評價指標包括定量和定性兩類。定量指標包括綠色貸款余額占比、綠色貸款余額份額占比、綠色貸款增量占比、綠色貸款余額同比增速、綠色貸款不良率5項。

2017年，我國在浙江、江西、廣東、貴州、新疆建立了8個首批綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)，探索形成了可復制推廣的綠色金融產(chǎn)品和市場模式。以江西贛江新區(qū)為例，人民銀行南昌中心支行與江西省金融局攜手進行頂層設計。在國內首個推出綠色創(chuàng)新發(fā)展綜合體、綠色市政專項債、畜禽“潔養(yǎng)貸”、綠色票據(jù)、綠色園區(qū)債和綠色保險。到2020年底。江西贛江新區(qū)共推出了22項綠色金融創(chuàng)新成果。

中國人民銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示：截至2021年一季度末，我國本外幣綠色貸款余額13.03萬億元，同比增長24.6%，高于各項貸款增速12.3個百分點，其中投向具有直接和間接碳減排效益項目的貸款分別為6.47萬億元和2.29萬億元，合計占綠色貸款的67.3%。一季度，我國綠色貸款保持較快增長，分用途看，基礎設施綠色升級產(chǎn)業(yè)和清潔能源產(chǎn)業(yè)貸款余額分別為6.29萬億元和3.4萬億元，同比分別增長25%和17.2%。分行業(yè)看，交通運輸、倉儲和郵政業(yè)綠色貸款余額3.85萬億元，同比增長15%；電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)綠色貸款余額3.73萬億元，同比增長19.7%。

碳交易市場方面，我國已從2011年開始建立試點市場。且全國碳排放權集中統(tǒng)一交易系統(tǒng)已于2021年6月底啟動上線。北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳先后啟動碳交易試點。目前，我國碳排放權交易市場主要有兩種交易類型：總量控制配額交易和項目減排量交易。前者的交易對象是企業(yè)獲配的碳排放配額，后者的交易對象是國家核證的自愿減排量(CCER)。2021年1月5日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權交易管理辦法(試行)》，建立全國碳排放權集中統(tǒng)一交易市場。適用范圍包括碳排放配額分配和清繳，碳排放權登記、交易、結算，溫室氣體排放報告與核查等活動及監(jiān)督管理。

03我國低碳發(fā)展立法現(xiàn)狀

一方面，國家出臺了諸多法律法規(guī)及政策，努力夯實低碳發(fā)展基礎。自1998 年以來，中國圍繞低碳發(fā)展先后出臺了《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中國節(jié)能產(chǎn)品認證管理辦法》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》等，加速推動低碳工作有效運行。在國家的大力推動下，中國節(jié)能減排工作得以有效推進并形成了具有一般性、間接引導性等特點的節(jié)能減排政策工具。2007 年6 月，國務院制定了《中國應對氣候變化國家方案》， 這是首個由發(fā)展中國家制定的、國家層面的應對氣候變化方案。該《方案》將植樹造林、節(jié)能減排等手段作為中國低碳發(fā)展的主要政策措施。2020 年，中央出臺《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》）?！督ㄗh》提出在“十四五”期間堅持綠色低碳發(fā)展原則，進一步完善節(jié)能管理制度內容， 為節(jié)能減排提供法律保障，將控制溫室氣體排放上升到了國家發(fā)展戰(zhàn)略的新高度。

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另一方面， 地方低碳發(fā)展制度體系逐步形成，并與國家低碳發(fā)展體系融匯貫通。國家發(fā)改委積極推進低碳城市試點工作，在各省份開展碳排放權交易試點，一定程度上促進了地區(qū)碳排放權交易市場的發(fā)展與低碳發(fā)展制度體制的完善。地方碳排放管理政策體系日益完善，各級政府通過制定低碳發(fā)展計劃、優(yōu)化相關產(chǎn)業(yè)結構、提倡低碳生活等方式，不斷完善地方低碳發(fā)展制度體系，為國家低碳發(fā)展戰(zhàn)略布局奠定了良好的基礎。

重慶市將應對氣候變化要求寫入《構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系實施方案》，率先將碳排放管理納入環(huán)境影響評價和排污許可。出臺《推動排污許可與碳排放協(xié)同管理》《在環(huán)評中規(guī)范開展碳排放影響評價》等文件。在《萬州經(jīng)開區(qū)九龍園（修編）環(huán)境影響報告書》編制和審查中，開展碳排放影響評價，挖掘園區(qū)碳減排潛力，提出措施，優(yōu)化調整年產(chǎn)360 萬噸特鋁新材料項目燒結工藝。和原方案相比，削減二氧化碳排放約140 萬噸/年，也同步削減了污染物排放。

2020 年6 月，浙江發(fā)布《浙江省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》，解決了“什么項目能建，什么項目不能建”的標桿問題。

《深圳率先打造美麗中國典范規(guī)劃綱要（2020-2035 年）》將應對氣候變化相關指標納入指標體系，對主要任務進行重點部署。在編制生態(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃過程中，深圳將應對氣候變化工作放在突出位置，設立應對氣候變化專章，按照“目標指標—存在差距—重點任務—工程項目”思路，科學謀劃“十四五”應對氣候變化工作。在制度體系方面，深圳市修訂完善了《深圳市生態(tài)環(huán)境保護工作責任清單》，納入綠色低碳發(fā)展、碳交易管理等應對氣候變化重要內容，科學合理設置責任事項。同時，以更嚴格的考核制度、更有力的執(zhí)法力量統(tǒng)籌推進應對氣候變化工作。

結 語

隨著我國生態(tài)文明建設的不斷推進，“綠水青山就是金山銀山”的理念日益深入人心。以頂層設計結合試點示范的工作模式，我國從2010年開始，先后啟動各類低碳試點工作，推動落實中國政府所承諾的二氧化碳排放強度下降目標。通過以點帶面的政策示范效應，充分調動了各方面低碳發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為“雙碳”目標的實現(xiàn)注入強大動力。

獨具中國特色的政策設計邏輯，以及全力打好污染防治攻堅戰(zhàn)的政治執(zhí)行力，充分彰顯了我國制度優(yōu)勢，尤其是集中力量辦大事的優(yōu)勢。只要我國繼續(xù)秉持新發(fā)展理念，凝聚全社會智慧和力量共同行動，打贏這場硬仗并不是天方夜譚。

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