前言

在2022年這個(gè)特殊的歷史時(shí)期，我們不斷遭遇疫情的侵襲和經(jīng)濟(jì)下行的困擾，黨中央國務(wù)院積極的財(cái)政政策和適度超前的基建投資的一系列政策，無疑給市場(chǎng)提振信心也帶來了光明。在此大背景下，EOD模式順應(yīng)時(shí)代的潮流和需要“大火”了一把，也成為現(xiàn)階段基建投融資領(lǐng)域的“網(wǎng)紅”。但對(duì)絕大多數(shù)人來說，EOD模式屬于新事物新模式，加之生態(tài)環(huán)境部對(duì)入庫EOD項(xiàng)目的一系列規(guī)范實(shí)施要求，使得EOD項(xiàng)目入庫后面臨著實(shí)施過程中的諸多問題。要做到規(guī)范實(shí)施、及早落地、順利融資，就應(yīng)深刻領(lǐng)會(huì)EOD的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，正確把握實(shí)操中的技能和要領(lǐng)，唯有如此你的EOD項(xiàng)目才能在入庫后順利落地和實(shí)施。

4月28日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳、國家開發(fā)銀行辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)），并附第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式58個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目名單。文件一經(jīng)發(fā)出在業(yè)界引起廣泛關(guān)注，這也是EOD項(xiàng)目備受各界關(guān)注的原因所在，更有申報(bào)主體及實(shí)施主體因自己的項(xiàng)目入了試點(diǎn)項(xiàng)目庫而高興和自豪，甚至覺得入庫了就萬事大吉。筆者認(rèn)為，對(duì)于EOD項(xiàng)目而言，能入試點(diǎn)項(xiàng)目庫固然為項(xiàng)目順利實(shí)施打下良好基礎(chǔ)，但入庫只是項(xiàng)目具備規(guī)范實(shí)施的條件和開始，入庫并不代表項(xiàng)目就能順利推進(jìn)并順利融資落地，入庫只是“萬里長征走完第一步”，入庫后如何加快推進(jìn)，如何順利實(shí)現(xiàn)融資等諸多問題更為迫切和重要。下面筆者就結(jié)合自己參與EOD項(xiàng)目謀劃和實(shí)施的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，就試點(diǎn)項(xiàng)目入庫后如何實(shí)施的相關(guān)問題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、試點(diǎn)EOD項(xiàng)目“入庫”的涵義

從《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）EOD的定義來看“EOD模式是以生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。”文件明確了開展EOD模式試點(diǎn)是為了“探索將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目有效融合，解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)收益等瓶頸問題。”《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)）提出開展EOD模式試點(diǎn)是“推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，探索將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化實(shí)施的項(xiàng)目組織實(shí)施方式”；《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)）也提出開展EOD模式試點(diǎn)是“為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決策部署，持續(xù)推進(jìn)環(huán)境治理模式創(chuàng)新，探索將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化實(shí)施的項(xiàng)目組織實(shí)施方式，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展?！?/p>

以上可以看出EOD模式就是將生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合，統(tǒng)籌推進(jìn)，一體化實(shí)施，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化的一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。生態(tài)環(huán)境部開展EOD模式試點(diǎn)就是為了探索這種一體化實(shí)施的項(xiàng)目實(shí)施方式，能入庫的試點(diǎn)項(xiàng)目就是符合了這種模式的項(xiàng)目，僅此而已，進(jìn)入試點(diǎn)項(xiàng)目庫并不代表項(xiàng)目就落地了，也不代表能夠招引到合適的社會(huì)資本，更不代表項(xiàng)目就能夠順利實(shí)施。

二、“入庫”不一定“可落地”

按照《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)）要求試點(diǎn)項(xiàng)目“嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、空間管控、資產(chǎn)處置等各項(xiàng)法規(guī)政策，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。采用合法合規(guī)方式選擇具備較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營能力的項(xiàng)目實(shí)施主體，由一個(gè)主體一體化實(shí)施，確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營?！睋?jù)此可以看出，監(jiān)管部門從諸多角度尤其是合法合規(guī)性方面對(duì)項(xiàng)目入庫后提出了明確具體要求。顯然，對(duì)入庫的項(xiàng)目順利落地起到較好的指導(dǎo)作用。同時(shí)，按照《關(guān)于開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)定期調(diào)度的通知》要求“試點(diǎn)實(shí)施單位于每季度首月10日前將試點(diǎn)項(xiàng)目季度實(shí)施進(jìn)度情況表報(bào)送生態(tài)環(huán)境部科技與財(cái)務(wù)司。試點(diǎn)期內(nèi)每年12月底前將年度進(jìn)展情況報(bào)告報(bào)請(qǐng)省級(jí)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革部門審查后，由兩部門上報(bào)生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委，抄報(bào)國家開發(fā)銀行?！憋@然，監(jiān)管部門對(duì)項(xiàng)目落地實(shí)施的情況是要嚴(yán)格監(jiān)管的。但實(shí)際上多數(shù)項(xiàng)目申報(bào)入庫時(shí)對(duì)實(shí)操中需要明確的事項(xiàng)及邊界都沒有明確，尤其是沒有一體化融合實(shí)施的具體實(shí)操方案，如此又如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“落地”。筆者認(rèn)為，進(jìn)入試點(diǎn)項(xiàng)目庫后要有效開展實(shí)質(zhì)性的投資建設(shè)等工作，還需要進(jìn)一步編制能夠真實(shí)落地的投資（合作）開發(fā)方案，明確投資開發(fā)建設(shè)過程中的各項(xiàng)機(jī)制和邊界條件，包括項(xiàng)目的投融資、土地、資源開發(fā)、收益來源、資產(chǎn)處置、招投標(biāo)等重要事項(xiàng)。否則，入庫只是一個(gè)“空架子”或“擺設(shè)”。

三、“入庫”不一定“可融資”

按照環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)文的要求“國家開發(fā)銀行有關(guān)分行對(duì)符合條件的試點(diǎn)項(xiàng)目，按照精準(zhǔn)施策、市場(chǎng)化運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)可控原則，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度?！眹_行作為試點(diǎn)項(xiàng)目發(fā)文單位對(duì)生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目是積極提供金融支持的，實(shí)踐中多數(shù)人也認(rèn)為項(xiàng)目入庫就當(dāng)然能夠獲得貸款，其實(shí)不然。項(xiàng)目能否獲得融資，要看是否符合國開行等金融機(jī)構(gòu)的貸審條件和要求，而非項(xiàng)目是否已入庫。金融機(jī)構(gòu)對(duì)于生態(tài)環(huán)保類項(xiàng)目再積極主動(dòng)，也都有著自己嚴(yán)格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于如虛設(shè)虛增項(xiàng)目運(yùn)營收益、將新增稅收及土地出讓金等財(cái)政性資金作為項(xiàng)目收入來源、將征遷費(fèi)納入項(xiàng)目投資范圍等的項(xiàng)目都是金融機(jī)構(gòu)貸款的“紅線”。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)對(duì)EOD項(xiàng)目的貸款審批重點(diǎn)主要從資金能否真正實(shí)現(xiàn)平衡、項(xiàng)目經(jīng)營性收入及現(xiàn)金流的穩(wěn)定性、具體貸款期限利率等方面考慮，而不是只要入庫就當(dāng)然能獲得國開行等的貸款支持。實(shí)踐中有的試點(diǎn)項(xiàng)目確實(shí)已經(jīng)獲得了國開行的貸款，但也有的項(xiàng)目因?qū)嵤┠Ｊ?、投融資規(guī)劃、項(xiàng)目收益來源、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益的測(cè)算等問題不夠科學(xué)合理真實(shí)，有的甚至存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，導(dǎo)致與國開行多次溝通，實(shí)施方案修改若干次都不能滿足貸款的要求，很長時(shí)間都無法完成項(xiàng)目融資。

四、“入庫”不代表“可實(shí)施”

從《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）到《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)），生態(tài)環(huán)境部分別推出了第一批36個(gè)和第二批58個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，可以看出試點(diǎn)項(xiàng)目入庫的要求主要是“重點(diǎn)支持實(shí)施基礎(chǔ)好、投資規(guī)模適中、項(xiàng)目邊界清晰、反哺特征明顯、環(huán)境效益顯著的項(xiàng)目，要求子項(xiàng)目間相互關(guān)聯(lián)、有效融合，公益性較強(qiáng)、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)一體化實(shí)施，肥瘦搭配組合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼生態(tài)環(huán)境治理投入”。申報(bào)入庫的實(shí)施方案關(guān)注的重點(diǎn)主要包括了：試點(diǎn)基礎(chǔ)、試點(diǎn)工作目標(biāo)與預(yù)期產(chǎn)出、試點(diǎn)內(nèi)容與依托項(xiàng)目內(nèi)容及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展思路、項(xiàng)目組織實(shí)施方式、與傳統(tǒng)實(shí)施方式的差異性分析、實(shí)施計(jì)劃、組織計(jì)劃、投資估算與資金籌措、項(xiàng)目預(yù)期收益、支出及資金平衡方案等。

上述入庫試點(diǎn)項(xiàng)目關(guān)注的重點(diǎn)及實(shí)施方案要求的主要內(nèi)容更多的是關(guān)注是否存在環(huán)境問題，是否和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相互關(guān)聯(lián)有效融合，試點(diǎn)的目標(biāo)及預(yù)期產(chǎn)出、能否實(shí)現(xiàn)收支平衡等有關(guān)EOD實(shí)施模式特征的相關(guān)問題，顯然不是項(xiàng)目能夠落地并有效實(shí)施的要件。而要最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的落地和實(shí)施，更多需要明確項(xiàng)目的運(yùn)作模式，投融資規(guī)劃、交易結(jié)構(gòu)、收益來源、回報(bào)機(jī)制、交易邊界等。因此，如果按照入庫的方案去推動(dòng)項(xiàng)目的落地和實(shí)施，基本上是很難實(shí)現(xiàn)的。所以項(xiàng)目入庫只是正式實(shí)施的開始，距離最終落地還有著很遙遠(yuǎn)的距離，還需要編制項(xiàng)目落地的投資（合作）開發(fā)方案，明確實(shí)操中各類問題解決路徑，以保證項(xiàng)目的可落地和可實(shí)施。

五、項(xiàng)目入庫后的重點(diǎn)工作

環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)提出“依法依規(guī)開展試點(diǎn)工作。……嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)、政府采購、投融資、土地、資源開發(fā)、空間管控、資產(chǎn)處置等各項(xiàng)法規(guī)政策，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。采用合法合規(guī)方式選擇具備較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營能力的項(xiàng)目實(shí)施主體，由一個(gè)主體一體化實(shí)施，確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營?！睘榇耍瑢?duì)入庫項(xiàng)目實(shí)施主體來說，項(xiàng)目入庫后應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作：

1、積極對(duì)接國開行等金融機(jī)構(gòu)，確保項(xiàng)目的可融資性

EOD項(xiàng)目具有較好的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益，并能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的平衡，使得其具備了較強(qiáng)的可融資性，這也是EOD項(xiàng)目區(qū)別于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的最為明顯的特征。環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)要求國開行“對(duì)符合條件的試點(diǎn)項(xiàng)目，按照精準(zhǔn)施策、市場(chǎng)化運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)可控原則，發(fā)揮開發(fā)性金融大額中長期資金優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，在資源配置上予以傾斜，加大支持力度?！币虼藢?duì)于EOD項(xiàng)目的融資來說，環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益是金融機(jī)構(gòu)要統(tǒng)籌考慮的重要因素，除了產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)效益外，還要高度重視可研報(bào)告中關(guān)于項(xiàng)目環(huán)境效益的相關(guān)問題。據(jù)了解已有包括國開行、農(nóng)發(fā)行、進(jìn)出口銀行等在內(nèi)的多家政策性及大型國有銀行都在積極主動(dòng)對(duì)接生態(tài)環(huán)境部及試點(diǎn)項(xiàng)目庫內(nèi)的EOD項(xiàng)目爭取對(duì)項(xiàng)目的融資支持。

基于EOD項(xiàng)目的“可融性”也是順利落地實(shí)施的最為重要的基礎(chǔ)和保障，筆者建議項(xiàng)目實(shí)施主體要盡快借項(xiàng)目入庫的“東風(fēng)”，積極對(duì)接國開行等各大金融機(jī)構(gòu)，做好項(xiàng)目的“可融性”測(cè)試，確保項(xiàng)目融資到位。對(duì)于不符合金融機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)定和要求的實(shí)施內(nèi)容及相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)及時(shí)修改完善項(xiàng)目的可研報(bào)告等。

2、及時(shí)調(diào)整不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展運(yùn)營的項(xiàng)目內(nèi)容及測(cè)算結(jié)果

部分EOD項(xiàng)目申報(bào)入庫時(shí)可研報(bào)告及實(shí)施方案中對(duì)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營項(xiàng)目的內(nèi)容及收入收益的測(cè)算做不到精準(zhǔn)或不完全符合國開行等金融機(jī)構(gòu)的條件，這也是不能及時(shí)獲得項(xiàng)目融資的主要原因。對(duì)此，需要對(duì)原可研及方案中的有關(guān)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及運(yùn)營收益等進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整和重新測(cè)算，以真正滿足項(xiàng)目融資需要的條件和要求。對(duì)于入庫后的項(xiàng)目有關(guān)內(nèi)容尤其是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目內(nèi)容能否調(diào)整，環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)給出的答案是可以的“實(shí)施中可適當(dāng)優(yōu)化試點(diǎn)依托項(xiàng)目，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)收益對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度”。因此，項(xiàng)目入庫后在設(shè)計(jì)投資（合作）開發(fā)方案時(shí)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目融資需要及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，對(duì)相關(guān)內(nèi)容和事項(xiàng)適時(shí)調(diào)整，以滿足項(xiàng)目融資的需求，實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出的平衡。

3、廣泛對(duì)接社會(huì)資本，選擇具備較強(qiáng)投資開發(fā)運(yùn)營能力的投資人

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）的出臺(tái)開啟了社會(huì)資本全面參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)及環(huán)境治理的“新時(shí)代”，同時(shí)配套的資金政策支持更是讓EOD迅速“大火”起來，不但投融資模式不涉及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且項(xiàng)目本身又具有較強(qiáng)的可融資性，在備受金融機(jī)構(gòu)關(guān)注的同時(shí)，廣大的社會(huì)資本對(duì)EOD項(xiàng)目尤其是入庫的項(xiàng)目更是“趨之若鶩”。但如何選擇到一個(gè)合適自己項(xiàng)目的投資人，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施主體而言是至關(guān)重要。為此，在項(xiàng)目入庫后并進(jìn)入實(shí)質(zhì)性招標(biāo)采購階段時(shí)前，應(yīng)做好充分的社會(huì)資本市場(chǎng)測(cè)算，全面掌握社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目投資的需求，確保選擇到最適合自己項(xiàng)目的投資合作伙伴。

4、依法合規(guī)科學(xué)編制項(xiàng)目投資（合作）開發(fā)方案

環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)指出“試點(diǎn)申報(bào)和實(shí)施主體應(yīng)依據(jù)試點(diǎn)實(shí)施方案，積極組織相關(guān)單位開展試點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)工作，做好過程管理，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作中好的經(jīng)驗(yàn)和做法。”雖然該文件提到要求試點(diǎn)項(xiàng)目要依據(jù)試點(diǎn)實(shí)施方案組織推進(jìn)項(xiàng)目的推進(jìn)工作，筆者認(rèn)為這里的工作指的主要是組織保障、長效機(jī)制等方面的要求，而非項(xiàng)目具體如何投資開發(fā)建設(shè)方面的。申報(bào)入庫的實(shí)施方案重在闡述環(huán)境治理內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目相互融合，一體化實(shí)施，收益反哺等模式特征，目的是為了符合入庫的條件和要求。而對(duì)于項(xiàng)目入庫后如何落實(shí)投資開發(fā)中的各項(xiàng)具體問題，在該方案中找不到答案。對(duì)此，需要專門編制能夠?qū)嵅俚耐顿Y開發(fā)方案，需要對(duì)環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)提及到的招投標(biāo)、投融資、土地、資源開發(fā)等進(jìn)行實(shí)施模式、交易架構(gòu)、邊界條件、一體化實(shí)施方案、產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目運(yùn)營等事項(xiàng)明確和細(xì)化，并使之具備能夠招引到社會(huì)資本參與的程度。否則，項(xiàng)目“落地”就是一句空話。

六、對(duì)EOD項(xiàng)目“一體化融合實(shí)施”若干問題的思考

環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)要求EOD項(xiàng)目“強(qiáng)化項(xiàng)目收益內(nèi)部反哺機(jī)制。試點(diǎn)實(shí)施單位切實(shí)加強(qiáng)公益性生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目與相關(guān)經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目一體化融合實(shí)施。在項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營的持續(xù)性收益反哺。實(shí)施中可適當(dāng)優(yōu)化試點(diǎn)依托項(xiàng)目，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)收益對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的反哺力度，減少政府資金投入，力爭實(shí)現(xiàn)政府資金‘零投入’。”

上述規(guī)定顯然對(duì)EOD項(xiàng)目中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目及收益提出了要求并進(jìn)行進(jìn)行了界定。一是要求充分體現(xiàn)出兩者一體化融合實(shí)施的特征，生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)開發(fā)之間密切關(guān)聯(lián)、充分融合,無關(guān)項(xiàng)目不得捆綁；二是將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值內(nèi)部化，要求產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目應(yīng)在環(huán)境治理項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)；三是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)收益產(chǎn)出的最終結(jié)果就是政府少投入或者不投入；四是提出了收益反哺的持續(xù)性要求。據(jù)此要求，實(shí)踐中如何做到“力爭實(shí)現(xiàn)政府資金零投入”顯然就是整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施中最為重要的問題和難題。由此帶來對(duì)EOD項(xiàng)目收益來源合規(guī)性和多元化的思考：

1、按照環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)文要求“除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，不涉及運(yùn)營期間政府付費(fèi)”。帶來的問題思考：運(yùn)營期間政府購買生態(tài)服務(wù)等合規(guī)或允許對(duì)項(xiàng)目支出的行為是否屬于禁止對(duì)EOD項(xiàng)目的“運(yùn)營期付費(fèi)”，實(shí)操中如何把握？

2、要求“不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益”。帶來的問題思考：如果生態(tài)環(huán)境治理范圍內(nèi)涉及到的土地一級(jí)開發(fā)內(nèi)容，屬于可以使用土地出讓收益的范疇，是否還受此條款約束和限制。上述新增財(cái)政收入等返回補(bǔ)助如不作為項(xiàng)目收益來源而作為對(duì)相應(yīng)的土地一級(jí)開發(fā)的投入及回報(bào)應(yīng)否屬于合規(guī)范疇？

3、對(duì)于確屬于政府有治理責(zé)任的環(huán)保項(xiàng)目，除各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)保補(bǔ)貼資金及相關(guān)的資源開發(fā)利用取得的收益等之外，再無其他可以挖掘的項(xiàng)目收益，確實(shí)無法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整體收益與成本的平衡。此種情況下是否就不能獲得項(xiàng)目貸款或不能采用EOD模式實(shí)施？

4、按照《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國辦發(fā)〔2021〕40號(hào)）的規(guī)定，對(duì)于政府與社會(huì)資本合作的有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目“地方政府可按規(guī)定通過投資補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼、資本金注入等方式支持社會(huì)資本獲得合理回報(bào)?！贝藯l規(guī)定與環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)文的要求“除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，不涉及運(yùn)營期間政府付費(fèi)”的規(guī)定是否有所矛盾？按照國辦發(fā)〔2021〕40號(hào)文的上述要求，在EOD 項(xiàng)目的實(shí)踐中，項(xiàng)目實(shí)施主體如何把握合規(guī)應(yīng)用的尺度，才符合辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)文要求的“依法依規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施,不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)”。

作者：朱靜，財(cái)政部PPP中心專家、中國政信（政務(wù)）研究中心專家

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